采矿权转让行为未经报批登记效力应如何认定
【案情】2016年5月26日，周某(甲方)与罗某(乙方)就某花岗石矿转让事宜签订《转让协议》一份，约定：“双方经协商矿山转让费为七佰万元整。如乙方不按时付款，甲方有权收回矿山经营权及其所有采矿手续和设备，乙方所付款项概不退还，并赔偿甲方的经济损失陆佰万元。手续变更后如乙方需要甲方配合办理矿山的相关手续和相关事情，甲方应无条件配合。”上述协议签订后，双方办理了工商登记手续，将企业投资人从周某变更为罗某。罗某分多次向周某付款共计200余万元，但双方一直未就采矿权转让事宜办理报批、登记手续。涉案采矿权登记在某花岗石矿名下，某花岗石矿为个人独资企业。2018年1月2日，周某向法院提起诉讼，要求罗某按照协议约定继续履行付款义务，支付剩余转让价款400余万元。罗某辩称，涉案转让协议未经国土资源主管部门批准，采矿权未进行变更登记不发生转移，且某花岗石矿已被关停，合同目的已无法实现，其有权拒绝支付转让对价。
【裁判】一审法院认为，双方将某花岗石矿投资人变更为罗某，涉案采矿权仍登记在企业名下，采矿权权利主体未发生变更，涉案转让协议无需审批，合同成立即生效。因《中华人民共和国矿产资源法》(以下简称《矿产资源法》)规定的采矿权审批属于行政许可的性质，不属于物权，而是资格权。国土资源主管部门对矿业权转让申请的批准仅仅是导致矿业权转让合同实现、当事人据此办理矿业权变更登记的条件，而不是全部合同效力内容产生的条件。涉案转让协议合法有效，双方均应按约全面适当履行合同义务。周某已将诉争企业投资人变更为罗某，罗某亦应按约及时足额支付相应转让款。
罗某不服一审判决，提起上诉。二审法院认为，矿产系国有资源，采矿权转让合同较一般合同受到更多法律法规的调整、限制。双方应先就采矿权转让事宜履行报批手续，再办理采矿权变更登记，否则转让协议不生效且采矿权不发生转移。据此，改判驳回周某要求支付剩余转让价款的诉讼请求。
【评析】本案是一起企业出售合同纠纷，涉及的焦点问题主要有采矿权转让合同效力、采矿权归属以及合同能否继续履行三个方面。
一、采矿权转让合同效力的认定
1986年颁布的《矿产资源法》曾明确禁止买卖、出租、抵押采矿权，修改后的现行《矿产资源法》虽仍有“禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利”的规定，但转让采矿权行为是否因此无效并不能一概而论。首先，根据《矿产资源法》第六条第一款以及《探矿权采矿权转让管理办法》(以下简称《管理办法》)第三条的相关规定，在企业整体出售等法定情形下，采矿权可依法进行转让。周某与罗某签订的《转让协议》明确约定，转让标的包括采矿权及相关证照在内的全部企业资产，本案系企业资产整体出售情况下的采矿权转让，符合法律规定。其次，本案是否存在倒卖采矿权牟利情形系行政违法事宜，相关事实的认定涉及诸多专业问题，由国土资源主管部门审查处理更为妥当，在法律、行政法规均未明确规定违反上述禁止倒卖采矿权牟利条款将导致合同无效的情况下，应将该条款内容理解为一种管理性规定，即使存在倒卖采矿权牟利情形，亦不能当然认定合同无效。因此，在判断采矿权转让合同效力时，应当根据其转让行为是否符合法律规定进行判断。
《中华人民共和国合同法》(以下简称《合同法》)第四十四条规定：“依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。”《管理办法》第十条规定：“申请转让探矿权、采矿权的，审批管理机关应当自收到转让申请之日起40日内，作出准予转让或者不准转让的决定，并通知转让人和受让人。……批准转让的，转让合同自批准之日起生效。”一般而言，依法成立的合同自成立时生效，生效即具备合同的约束力、确定力以及实现力，但有些合同因需要办理批准、登记或者当事人约定的附生效条件、附生效期限而迟延生效。周某与罗某在自愿、平等基础上签订转让协议，其内容并不违反法律、行政法规强制性规定，转让协议依法成立。但采矿权转让合同属于《合同法》第四十四条第二款规定的以行政主管部门审核批准为生效要件的合同，此类合同经国土资源主管部门审核批准时发生法律效力，本案采矿权转让协议因未履行报批手续尚处于成立但未生效状态。
二、采矿权是否发生转移
《矿产资源法》第六条、《管理办法》第四条、第十条以及《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第五条均明确规定，采矿权转让依法需经国土资源主管部门批准，办理矿业权变更登记，受让人才依法取得采矿权，否则不发生物权变动的效力。本案中，虽然采矿权登记在某花岗石矿名下，投资人已进行工商登记变更，但涉案企业为个人独资企业，根据《中华人民共和国个人独资企业法》第二条“本法所称个人独资企业，是指依照本法在中国境内设立，由一个自然人投资，财产为投资人个人所有，投资人以其个人财产对企业债务承担无限责任的经营实体”之规定，个人独资企业不具有独立的法人资格，企业资产归投资人所有，周某对企业资产享有所有权并对采矿权拥有相应的权利。同时，根据《矿业权出让转让管理暂行规定》第三十七条之规定：“各种形式的矿业权转让，转让双方必须向登记管理机关提出申请，经审查批准后办理变更登记手续。”企业工商登记变更系由工商行政管理部门作出，并不能引起采矿权主体变动，采矿权实际权利人依然是周某。
三、转让协议能否继续履行
合同效力包括约束力、确定力和实现力三方面内容，不同的效力内容可以分步产生。根据《合同法》第八条“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护”的规定，以及《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》第六条第一款“矿业权转让合同自依法成立之日起具有法律约束力”的规定，依法成立的合同虽不具备实现力但已具有约束力，当事人应依约履行自己的合同义务。转让人或受让人可起诉要求违约方履行报批或者协助报批义务；当事人起诉要求确认合同效力或者要求对方办理变更登记手续的，法院也不宜直接以合同未生效驳回其诉讼请求，根据诚实信用和鼓励交易的原则，法院可向当事人释明变更诉讼请求，依法判决先行履行报批义务。本案中，因政府环保政策要求，涉案企业已被关停，矿产资源主管部门不再批准矿业权转让申请以及办理矿业权变更登记手续，签订协议所依据的基本情形已发生重大变化，转让协议主要内容已经在客观上无法实现，若判决双方继续履行合同内容已失去现实基础。此种情形下，当事人是否可根据案件具体情况追究违约责任以及要求返还已支付的转让价款？有观点认为，基于合同未生效，违反合同义务应承担缔约过失责任，但缔约过失责任仅包含信赖利益损失，不包括履行利益损失，守约一方还需举证证明损失的存在以及具体数额，具有较大困难和不确定性，不利于保护守约一方当事人的合法利益。笔者认为，本案转让协议依法成立，协议内容明确具体，对双方当事人具有约束力，为督促合同双方依约履行各自义务，应赋予守约一方当事人追究违约责任的权利。涉案协议约定，乙方罗某应负责办理矿山转让的相关事宜，甲方周某履行配合义务。据此，双方将报批义务主体约定为罗某，在罗某未提供证据证实其有主动要求周某履行配合义务而周某予以拒绝的情形下，罗某应就本案合同履行不能承担主要责任。至于罗某已经支付的200余万元转让价款是否应返还的问题，因本案中罗某没有提出反诉，本案不予处理。故双方当事人均可另行主张违约责任，要求返还已支付转让价款。
综上，采矿权转让合同依法需经国土资源主管部门批准方能生效，双方办理矿业权变更登记后发生采矿权物权变动的效力。成立但未生效的采矿权转让合同依然具有法律约束力，双方当事人均应积极履行各自的义务，人民法院亦应发挥司法能动作用，通过释明权引导、约束当事人诉讼行为，促使合同生效。但在实质履行条件不具备的情况下，合同目的已无法实现，此时应赋予守约方追究对方违约责任的权利，人民法院可根据合同约定以及双方过错程度大小确定具体违约金数额，以实现实体公正。