山东省高级人民法院关于加强国有企业监管的司法建议
鲁高法建〔2019〕8号
山东省高级人民法院
司 法 建 议 书
山东省人民政府国有资产监督管理委员会：
国有企业是国民经济的重要支柱，在经济社会发展中地位重要、作用关键。从我院调研来看，近年来，一些国有企业受经济下行压力增大的影响，遇到了市场、融资等方面的困难和问题，涉诉案件数量明显增多，涉诉标的总额逐年上升，部分国有大型企业集团涉诉情况严重，并给国有资产造成了巨大损失。同时，相关案件反映出部分国有企业在法律制度建设、合同履行监管、现代企业管理、企业内部监督等方面存在较大法律风险隐患，影响了国有企业高质量发展。为帮助国有企业做好法律风险防控，促进国有经济健康稳定快速发展，特就加强国有企业监管提出如下建议：
一、加强法律制度建设，提高纠纷隐患处置能力
近年来，国有企业涉诉案件一直居高不下，除受外部经济因素影响外，有些国有企业法治意识不强，依法治企建设滞后是重要原因。主要问题表现为片面追求业绩、非法融资和拆借资金、随意违约和毁约导致败诉等。对此，我们建议：1.切实树立法治理念。加强对国企工作人员的法律素质教育，增强企业市场意识、竞争意识、风险意识和依法诚信经营意识，学会运用法律手段减少和避免经济纠纷的发生。2.重视企业法务机构建设。国有企业应全面设立专门法律事务部门，充实法律专业人才，提高应对法律纠纷能力。3.建立内部协调机制。对于国企之间的纠纷，国资委及国企集团可以设立争议调解中心，先行内部协调化解，减少诉讼成本。4.加快推进国有企业清算与重整工作。针对部分陷入财务困境但仍具有经营价值和再生希望的国企，积极利用破产重整或协议重组等方式，恢复生产经营。对“僵尸企业”或者达到法定破产条件、丧失经营价值挽救无望的国企，及时通过破产清算程序实现市场出清。
二、增强法律风险防控意识，健全国有企业合同管理
实践中，有些国有企业不重视合同管理，依法履约意识淡薄，维权意识缺乏，为纠纷产生埋下隐患。主要问题表现为合同订立不规范、合同履行不依约、履行监管不到位等。对此，我们建议：1.全面落实国企总法律顾问制度。确保总法律顾问全程参与国有企业重大决策过程，最大限度预防和减少法律风险。2.严格合同审查管理。完善合同签订审核制度，确保合同内容完整、清晰、合法，避免因合同条款违法或存在重大分歧引发纠纷。3.严格合同履行管理。严格按照合同约定履行义务，坚决杜绝任意违约行为。加强对合同相对方的经营、财务、履约等重要信息的跟踪与掌握，加强风险防范与应对。4.加强合同管理信息化建设。依托大数据信息化平台，有效完善合同谈判、起草、审查、签订以及履行和后续跟踪等“全流域”监管流程，变静态审查为动态管理，变事后补救为事前预防，防范虚假交易。
三、树立现代企业经营理念，完善企业法人治理结构
部分国企在改革和转型过程中，未能及时建立现代企业制度，法人治理结构不够完善，企业管理体制没有实现根本性转变，“人治”色彩依然浓厚，仍然习惯于通过行政手段管理企业，时常超越权力边界。主要问题表现为无视下属公司独立法人资格、乱设分支机构或下属企业等。对此，我们建议：1.树立现代企业经营管理理念。建立行之有效的企业内部管理制度和机制，充分尊重和保障下属企业的经营自主权和财产权利，杜绝和摒弃采用行政干预或行政命令的方式管理企业。2.健全依法决策机制。完善“三重一大”等决策制度，细化各层级决策范围、事项和权限，健全决策程序。
四、加强国有企业内部管理，完善业绩考核机制
部分国有企业未建立有效内部监管机制，缺乏严格的规章管理制度，企业管理混乱。主要问题表现为对工作人员监管不严、公章印信保管不善、财务管理混乱等。对此，我们建议：1.切实抓好人、章管理。对关键岗位和关键人员加强监督检查。细化公章管理流程，做到印章专人专管，用印层级报批，加强技防全程留痕，严防偷盖、盗盖公司印章。2.切实加强财务管理。健全财务管理规章制度，建立应收账款动态管理制度，及时分析应收账款情况，加大催收力度，减少国有资产损失。3.完善业绩考核机制。转变国企“以规模论英雄”的考核目标导向，切实关注企业利润率、净资产收益率等有效指标，把国有资产保值增值作为最根本目标。建立“一企一策”考核制度，针对不同企业设置不同考核指标，引导企业整合内部资源，突出主业发展导向，补短板、强弱项，清理处置亏损项目。
以上意见请予以考虑，如有反馈意见，请及时函告我院。
山东省高级人民法院
2019年12月9日